פרק ב׳ לחוק הביטוח הלאומי [נוסח משולב], התשנ״ה–1995, עוסק במוסד לביטוח לאומי עצמו: מעמדו המשפטי, רשויותיו, מנגנוני הפיקוח עליו, עובדיו, תקציבו והדרך שבה מנוהלים הכספים המיועדים לענפי הביטוח השונים. זהו פרק מוסדי בעיקרו. הוא אינו קובע מי זכאי לקצבת נכות, לדמי אבטלה או לגמלת סיעוד, אך הוא מסביר מי מפעיל את מערכת הביטחון הסוציאלי, כיצד מתקבלות החלטות מוסדיות ומהם מנגנוני הבקרה והאחריות הכספית.

הפרק מחולק למספר סימנים ועוסק, בין היתר, במעמד המוסד כתאגיד, במועצת המוסד ובמינהלה, בוועדות ציבוריות, במנגנון המקצועי, בחשב ובאקטואר, וכן בתקציב ובחשבונות ענפי הביטוח.

המוסד לביטוח לאומי הוא תאגיד ציבורי

סעיף 8 – יסודות

סעיף 8 קובע כי המוסד לביטוח לאומי הוא תאגיד הכשר לכל חובה, זכות ופעולה משפטית. משמעות הדבר היא שהמוסד הוא אישיות משפטית נפרדת: הוא יכול להתקשר בחוזים, להחזיק בנכסים, לשאת בחובות ולהיות צד להליכים משפטיים. לצד העצמאות התאגידית, החוק יוצר מבנה של פיקוח: הרשות העליונה של המוסד היא המועצה; הרשות המנהלת והמבצעת היא המינהלה; המוסד כפוף לפיקוחו הכללי של השר; ופעילותו נתונה לביקורת מבקר המדינה. מדובר אפוא בגוף ציבורי בעל עצמאות תפעולית מסוימת, אך לא ברשות הפועלת ללא פיקוח ממשלתי וציבורי.

סעיף 9 – הטבות סוציאליות שאינן קבועות בחוק

אחד הסעיפים המעניינים בפרק הוא סעיף 9. הסעיף מאפשר למוסד, לאחר התייעצות עם ועדת העבודה והרווחה ועם מועצת המוסד, להעניק בשם הממשלה או בשם גוף ציבורי הטבות סוציאליות שאינן ניתנות מכוח חוק הביטוח הלאומי או מכוח חיקוק אחר. הדבר נעשה על בסיס הסכם בין המוסד לבין הממשלה או גוף ציבורי, כאשר הגוף שעבורו משולמות ההטבות נדרש להשיב למוסד את הסכומים שהוציא בהתאם להסכם.

מהי המשמעות המעשית של סעיף 9?

הסעיף מאפשר להשתמש במנגנון המקצועי והתפעולי של הביטוח הלאומי כדי לשלם הטבות לאוכלוסיות מסוימות גם כאשר ההטבה אינה אחת מגמלאות הביטוח הקבועות בחוק. חשוב להבחין בין שני סוגי תשלומים: גמלה מכוח החוק – זכות שנקבעה בחוק הביטוח הלאומי ובתנאים הקבועים בו. הטבה מכוח הסכם לפי סעיף 9 – תשלום שמקורו בהסכם עם הממשלה או גוף ציבורי, ולא בהכרח בזכות ביטוחית רגילה. להבחנה זו עשויה להיות חשיבות לעניין מקור המימון, תנאי הזכאות, משך ההסדר ודרכי ההשגה.

סעיף 10 – ערעור בעניין דרגת נכות שנקבעה מכוח הסכם

סעיף 10 קובע כי כאשר נקבעת דרגת נכות מכוח הסכם לפי סעיף 9, או מכוח הוראות נוספות המנויות בסעיף, ניתן לערער עליה לפני בית הדין האזורי לעבודה, אך בשאלה משפטית בלבד. על פסק דינו של בית הדין האזורי ניתן לערער לבית הדין הארצי לעבודה ברשות. המשמעות היא שלא מדובר בערעור רפואי מלא שבו בית הדין קובע מחדש אחוזי נכות. ההתערבות השיפוטית מתמקדת בשאלות כגון: האם הוועדה הפעילה את הסמכות הנכונה; האם התייחסה למסמכים הרלוונטיים; האם פעלה לפי כללי הדין; האם החלטתה מנומקת; והאם נפלה טעות משפטית אחרת.

מועצת המוסד: הגוף המפקח והמייעץ

סעיף 11 קובע כי הרכב המועצה, דרך הקמתה והתנאים להפסקת חברות בה ייקבעו בתקנות, וכי תקופת כהונתה היא ארבע שנים. סעיף 12 מטיל על המועצה מספר תפקידים מרכזיים: פיקוח על פעולות המוסד והנהלתו; ייעוץ לשר בעת התקנת תקנות; המלצה על התקנת תקנות; ומילוי תפקידים נוספים שהחוק מטיל עליה. המועצה רשאית למנות ועדות ולהעביר להן מסמכויותיה, וכן עליה למנות ועדה מייעצת לכל אחד מענפי הביטוח. השר משמש יושב ראש המועצה, והמועצה בוחרת סגן יושב ראש.

תקנות הביטוח הלאומי (מועצת המוסד), התשי״ח–1958

תקנות אלה משלימות את סעיף 11 ומסדירות, בין היתר: את מספר חברי המועצה; את הקבוצות והגופים המיוצגים בה; את דרך המינוי; את הפסקת החברות; וממלאי המקום. לפי נוסח התקנות המפורסם באתר הביטוח הלאומי, המועצה מורכבת מ־19 חברים, ובהם השר המשמש יושב הראש ונציגים מגופים וממגזרים שנקבעו בתקנות. התקנות ממחישות כי המועצה אינה מורכבת רק מעובדי המוסד או מנציגי הממשלה. היא נועדה לכלול גם ייצוג ציבורי ומקצועי, כך שהפיקוח על פעילות המוסד לא יישאר בידי ההנהלה המבצעת בלבד.

ועדות ציבוריות מיוחדות

סעיף 15 – הוועדה לביטוח אבטלה

החוק מקים ועדה ציבורית מיוחדת לביטוח אבטלה. חבריה כוללים נציגי עובדים, מעסיקים, משרדי ממשלה ושירות התעסוקה. בין סמכויותיה: ייעוץ לשר בהתוויית מדיניות ביטוח האבטלה; ייעוץ בהתקנת תקנות; אישור תקציב ענף ביטוח האבטלה; ופיקוח על פעולות הענף. החוק אף מדגיש כי בעניינים אלה סמכויות הוועדה אינן נתונות למועצת המוסד. כלומר, מדובר בגוף בעל מעמד ייחודי בענף האבטלה.

סעיף 16 – הוועדה לעניין שירות מילואים

ועדה ציבורית נוספת עוסקת בתגמולים ובהסדרים הנוגעים לשירות מילואים. היא כוללת נציגים של משרדי הממשלה, עובדים, מעסיקים ועצמאים. תפקידיה כוללים ייעוץ לשר, ייעוץ בהתקנת תקנות, פיקוח על ביצוע הוראות הפרק הרלוונטי ומילוי תפקידים נוספים שמטיל עליה השר.

סעיף 17א – גמול והחזר הוצאות לחברי המועצה והוועדות

חבר מועצה או ועדה שאינו עובד מדינה ואינו מקבל תמורה מגורם אחר עשוי להיות זכאי לגמול עבור השתתפות בישיבה. חבר שאינו זכאי לגמול עשוי להיות זכאי להחזר הוצאות. החוק מסמיך את השר, בהסכמת שר האוצר ובהתייעצות עם ועדת הכנסת, לקבוע את התנאים והשיעורים. ההסדר המשלים מצוי בתקנות הביטוח הלאומי (כללים ותנאים לתשלום גמול והחזר הוצאות לחברי מועצה או לחברי ועדה), שהותקנו מכוח סעיף 17א(ג). גם ההערה בנוסח החוק מפנה במפורש לתקנות אלה. מבחינה מהותית, התקנות עוסקות במינהל תקין ובמניעת כפל תשלום: חבר אינו אמור לקבל גם גמול או החזר ממקור אחר וגם תשלום נוסף מן המוסד בגין אותה השתתפות.

המינהלה והעובדים המקצועיים

סעיפים 18–23

המינהלה היא הרשות המנהלת והמבצעת של המוסד. חבריה הם מנהל המוסד, המשנה, הסגנים והחשב, ומנהל המוסד משמש יושב ראש המינהלה. השר ממנה את מנהל המוסד לאחר התייעצות עם המועצה. מנהלי ענפי הביטוח מתמנים על ידי השר לאחר התייעצות עם מנהל המוסד, ואילו יתר עובדי המוסד מתמנים בידי המינהלה במסגרת התקן שאושר. החוק קובע כי מינוי עובדי המוסד ייעשה לפי הכללים החלים על עובדי המדינה, בשינויים המתחייבים, וכי תנאי עבודתם יהיו כתנאי עובדי המדינה.

הסניפים והסמכות המקומית

סעיף 23 מסמיך את השר לקבוע הוראות בדבר פתיחת סניפי המוסד, תחומי פעילותם, סמכויותיהם ומינוי מנהליהם. ההסדר המשלים נמצא בתקנות הביטוח הלאומי (פתיחת סניפים ומינוי מנהליהם), התשל״ג–1973.

לפי התקנות, המינהלה רשאית לפתוח סניפים כדי לייעל את השירות לתושבי מקום או אזור; תחומי הפעולה, הסמכויות וסדרי העבודה של הסניפים נקבעים בידי המינהלה; מנהל הסניף מתמנה בידי המינהלה ואחראי לפעולתו התקינה; ובסניפים ניתן להפעיל גם שירות ייעוץ לאזרח הוותיק ולגמלאי באמצעות מתנדבים. המשמעות היא שסניף הביטוח הלאומי אינו תאגיד עצמאי ואינו מוסד נפרד. הוא יחידה של המוסד, הפועלת בגבולות הסמכות שהוקצו לה.

חשב המוסד והבקרה הכספית

סעיף 23א. חשב המוסד מתמנה בידי החשב הכללי במשרד האוצר והוא עובד משרד האוצר. הממונה עליו הוא החשב הכללי בלבד. המוסד אינו רשאי להתקשר בעסקה או להוציא הוצאה כספית ללא אישור החשב, לצד האישורים האחרים הנדרשים לפי דין. זהו מנגנון בקרה חשוב: אף שהמוסד הוא תאגיד נפרד, הוצאותיו והתקשרויותיו נתונות לבקרה תקציבית חיצונית של משרד האוצר.

האקטואר של המוסד

סעיף 24. האקטואר מתמנה בידי השר לאחר התייעצות עם המועצה. הוא נדרש להגיש דוחות אקטואריים, ובהם דין וחשבון אקטוארי מלא אחת לשלוש שנות כספים. החוק מעניק לו עצמאות מקצועית וקובע כי בפעולתו המקצועית לא יהיה כפוף להוראות. המינהלה חייבת לספק לו את המידע והסיוע הדרושים. תפקידו אינו לקבוע זכאות בתיק פרטני, אלא לבחון את יציבותם ארוכת הטווח של ענפי הביטוח: התחייבויות צפויות, הכנסות, שינויים דמוגרפיים וסיכונים כלכליים.

תקציב וחשבונות נפרדים לענפי הביטוח

סימן ה׳ לפרק עוסק בכספים ובמשק. המינהלה מכינה הצעת תקציב, המועצה דנה בה ומעבירה אותה לאישור השר. לאחר האישור התקציב נחתם ומפורסם. סעיף 28 קובע כי לכל ענף ביטוח יתנהל חשבון נפרד. דמי הביטוח הנגבים מחולקים בין חשבונות הענפים לפי היחסים הקבועים בחוק, והוצאות כלליות משותפות מחולקות לפי כללים המאושרים לאחר קבלת חוות דעת האקטואר. המשמעות היא שכספי הביטוח הלאומי אינם מנוהלים כקופה אחת בלתי מובחנת. קיימת הבחנה חשבונאית בין ענפים כגון נכות, ילדים, אבטלה ונפגעי עבודה, אף שהחוק מאפשר במצבים מסוימים העברות בין חשבונות.

האם קיימים חוזרים מרכזיים לפרק ב׳?

בניגוד לפרק א׳, שבו החוזרים מסבירים כיצד מסווגים מבוטחים וכיצד משנים מעמד, פרק ב׳ הוא בעיקר פרק ארגוני ותקציבי. קיימים חוזרים רבים שמוציאה המינהלה בענפי הגמלאות והגבייה, אך הם עוסקים בדרך כלל בזכויות ובתהליכי עבודה מכוח הפרקים המהותיים בחוק ולא במבנה המועצה, המינהלה, החשב או האקטואר. מאגר הביטוח הלאומי מרכז את החוזרים לפי תחומי ביטוח, גבייה וגמלאות.

לסיכום פרק זה יצויין כי, הפרק מסביר כיצד פועל המוסד לביטוח לאומי מאחורי הקלעים. בכך שקובע כי המוסד הוא תאגיד ציבורי הנתון לפיקוח השר, המועצה ומבקר המדינה; מבחין בין הגוף המפקח לבין ההנהלה המבצעת; מקים ועדות מיוחדות לענפי אבטלה ומילואים; מסדיר את עבודת הסניפים; ומציב מנגנוני בקרה תקציביים, חשבונאיים ואקטואריים. עבור המבוטח, רוב ההוראות אינן יוצרות זכות ישירה לגמלה. עם זאת, הן חשובות להבנת גבולות הסמכות של המוסד, מעמדם של הסניפים, דרך הפעלת הסכמים מיוחדים והאופן שבו מנוהלים הכספים המיועדים למימון הזכויות הסוציאליות.

——————————–

לינק לאתר המוסד לביטוח לאומי

המידע המובא במאמר זה נועד לצורכי ידע כללי והנגשת מידע משפטי בלבד. אין באמור בו כדי להוות ייעוץ משפטי, חוות דעת משפטית או תחליף לבחינה פרטנית של נסיבות המקרה. הוראות הדין, התקנות, הצווים, החוזרים והנהלים עשויות להשתנות מעת לעת, ויישומן תלוי בנסיבותיו של כל מקרה. לפני קבלת החלטה או נקיטת פעולה מומלץ לבדוק את הנוסח העדכני של הדין ולהיוועץ באיש מקצוע מתאים.

ט.ל.ח